MENY

Kritisk til kommuners håndtering av risiko

Norske kommuner er pålagt å foreta sårbarhetsvurderinger. Men analyseverktøyet som anbefales av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, fanger ikke godt nok opp risikofaktorer knyttet til dagliglivet og den kommunale hverdagen.

Det fremgår av et doktorgradsarbeid utført ved Universitetet i Stavanger. Aud Solveig Nilsen har studert to risikoverktøy og sett på følger ved bruken av dem i to kommuner. Hun peker på svakheter ved begge verktøyene og anbefaler en kombinasjon av dem.

– Å bruke bare et av verktøyene gir en ufullstendig risikovurdering i en kommune, sier Nilsen.

ROS og DagROS
Kommunal risikohåndtering handler om å kartlegge og forebygge uønskede hendelser, som større ulykker, flom, ras og bortfall av strøm over tid.

For å gjøre kommunene bedre i stand til dette, utarbeidet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) en veileder i 1994. Den fikk navnet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) og er fortsatt gjeldende. Ifølge tall fra direktoratet blir ROS benyttet av tre av fire kommuner.

I 2002 ble det også utviklet et alternativt risikoverktøy på initiativ fra Klepp kommune, fordi ROS ble funnet lite egnet i en kommunal hverdag. Verktøyet fikk navnet DagROS og ble laget av kommunen i samarbeid med DSB og Sosial- og helsedirektoratet.

Ulikt fokus
De to verktøyene har ifølge Aud Solveig Nilsen ulikt fokus. Mens ROS fokuserer på store kriser og katastrofer, har DagROS fokus på risikofaktorer i dagligdagse situasjoner.

– ROS gir et oversiktsbilde over risikoforhold i en kommune og bruker mye tallmateriale og ekspertuttalelser i analysene. DagROS handler derimot om hverdagslige aktiviteter, som graving av en grøft eller en barnehage som skal på tur. Kontekstene er mindre, utøverne er selv involvert i analysene, og det brukes i liten grad tall og eksperter. Utøverne skal tenke selv og sette sin egen erfaring i system, forklarer Aud Solveig Nilsen og legger til:

– Samtidig har DagROS svakheter med tanke på langtidsplanlegging, og verktøyet gir ingen overordnet oversikt over risiko i en kommune.

Nilsen har sett på bruken av de to verktøyene i kommunene Time og Klepp. Undersøkelsene ble foretatt i 2003. Hun peker på sammenhengen mellom valg av verktøy og hvilke strategier kommunene har for sitt risikoarbeid.

Ulike strategier
Time kommune, som bruker ROS, har ifølge Nilsen en tilnærming som er ovenfra og ned.

– Time har laget en overordnet risiko- og sårbarhetsanalyse på toppnivå i kommunen. Det var også intensjoner om å lage analyser i hver kommunal avdeling, men det er ikke blitt gjort, sier Nilsen.

Klepp kommune, som bruker DagROS, har en tilnærming til risiko som går nedenfra og opp.

– I Klepp blir risiko vurdert på alle nivåer, og de som møter på risikofaktorer i hverdagen, er involvert i arbeidet. Styreren i en barnehage foretar en risikoanalyse sammen med de ansatte før ungene skal på tur, forklarer Nilsen.

Beredskapsplaner
Beredskapskoordinator Helge Herigstad i Time bekrefter at kommunen tar utgangspunkt i ROS-analyser i sitt risikoarbeid.

– Vi har prioritert annerledes enn Klepp. En overordnet ROS-analyse ligger til grunn for beredskapsarbeidet. Ut fra denne er det bortfall av strøm og tildels vann som kan skape de største problemene for kommunen. Derfor arbeides det for tiden mest med konsekvensanalyser på disse områdene. Helse- og sosialberedskap blir også utviklet på samme måte, forteller Herigstad.

Risiko- og konsekvensanalysene utføres av en beredskapsgruppe bestående av ham selv, kommunelegen, en kommunaltekniker og leder for internt sekretariat i kommunen. En ekspert fra sivilforsvaret har gitt veiledning. Arbeidet tar utgangspunkt i en omfattende kartlegging innen blant annet barnehager, skoler og avdelinger innen helse- og omsorgstjenester.

Herigstad avviser at ROS-analysene i kommunen foretas ovenfra og ned.

Han peker på at beredskapsgruppen starter på et lavt nivå for å kartlegge konsekvenser av uheldige hendelser. Deretter lages tiltak på flere nivå som skal forebygge og redusere konsekvenser hvis en situasjon skulle oppstå.

– Hva med hverdagslige risikofaktorer?

– Vi bruker ikke direkte en DagROS-metode, men alle barnehager og skoler har egne beredskapsplaner ifølge forskrifter om miljørettet helsevern. Disse dekker først og fremst brannberedskap og beredskap ved turer og lignende. Men det er selvsagt mer som kunne vært gjort, sier Herigstad.

Verktøy for dagliglivet
Rådgiver Ragnhild Aanestad i Klepp mener at ROS ikke er enkelt nok for dagliglivet. Dette er årsaken til at kommunen i sin tid tok initiativ til å få utviklet DagROS.

– Vi ønsket å utvikle et verktøy som var selvinstruerende og som vanlige folk kunne bruke, sier Aanestad og fortsetter:

– De fleste ulykker skjer i hverdagen, og det er disse vi har størst sjanse til å forebygge.

Aanestad forteller at målet var å lage et verktøy som var egnet i enhver sammenheng og som alle kunne bruke uten å ha spesiell kompetanse innenfor risikohåndtering.

– Men ROS er absolutt egnet til sitt formål, og også vi bruker det i noen sammenhenger, understreker Aanestad.

Praktiske likheter
På tross av at Time og Klepp har ulike strategier for risikoarbeid, er det mange likheter i kommunenes praktiske risikohåndtering.

– Dette skyldes at kommunene er underlagt de samme reguleringene, forskriftene og kravene til kontrollrutiner, sier Nilsen og peker på ytterligere to årsaker:

– Institusjonelle faktorer og profesjonalitet er også faktorer som forklarer likheter. Å ivareta sikkerhet, inngår som en naturlig del av mange yrker, forklarer Nilsen.

En viktig forskjell på kommunene er imidlertid at bruken av DagROS gir økt bevissthet rundt risiko og sikkerhet. Nilsen har konfrontert ansatte i Time og Klepp med påstander om sikkerhet.

Svarene fra Klepp viser større grad av samsvar og en felles tankegang om risikoarbeid. Dette har særlig vært synlig i barnehager og hos teknisk etat i kommunen.

Trenger begge verktøyene
Aud Solveig Nilsen understreker at kommuner bør ha flere tilnærminger til risikoarbeidet og anbefaler derfor bruk av både DagROS og ROS. Hun får støtte fra professor i samfunnssikkerhet, Odd Einar Olsen ved UiS.

– Disse to måtene å håndtere risiko på, er komplementære. Sammen gir de et mye bedre grep om risikohåndtering i en kommune, sier Olsen, som har veiledet Nilsen i forskningen.

– ROS-analyser er viktige for å få en oversikt over farer og store risikofaktorer, men de er til liten nytte for barnehageansatte, lærere og andre på grasroten, som trenger et enklere og mer jordnært verktøy i sin hverdag.

Kritisk til direktoratet
UiS-forskerne er kritiske til at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap kun sender ut ROS som en veileder til norske kommuner i deres risikoarbeid.

– DagROS er mer tilpasset virkeligheten på grasroten. De som er på toppen i en kommune, har en planmessig, byråkratisk tilnærming til risiko og prøver å forebygge store katastrofer. Men på grasrota er det ikke de store katastrofene som står i fokus, sier Olsen.

Aud Solveig Nilsen mener det er et problem at ROS ikke involverer utøverne i stor nok grad.

– For å skape trygge lokalsamfunn, må alle nivåer involveres. De fleste ulykker skjer tross alt i hjemmet og lokalt, sier Nilsen.

Kommunenes ansvar
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) støtter synspunktet om at kommuner bør ha flere tilnærminger til risikoarbeidet.

– Det er likevel viktig å presisere at det er kommunene som har ansvar for risikoarbeidet. DSB bidrar, i likhet med en rekke andre statlige myndigheter, med ulike former for veiledningsmateriell. I risikoarbeidet finnes en rekke ROS-verktøy som kommunene kan velge mellom, herunder de som er utgitt av DSB, opplyser avdelingsleder Kari Jensen i DSB.

Tekst: Ragnhild Thomsen Thornam
Foto: Elisabeth Tønnessen