Systemet for styring av norske universitet er kostbart, utydeleg og lite føreseieleg.
Innlegget ble fyrste gong publisert 17. februar 2020.
Regjeringa har nyleg sett i gong arbeidet med ei ny stortingsmelding om styringa av norske universitet og høgskular. Det er på høg tid, for det er sider ved styresmaktene si oppfølging av forsking og høgare utdanning som ikkje har gått i rett retning. Kunnskapsdepartementet har invitert fem innspel frå utvalde personar med posisjon eller erfaring frå leiing av universitet og høgskular, og her kjem ei forenkla oppsummering av mitt innspel.
Om ein går tilbake til 2003 som eit utgangspunkt, så bygde Kvalitetsreforma på eit tankesett der universiteta langt på veg var føresett å kunne styrast gjennom mål og resultat. Overordna ambisjonar blei operasjonalisert gjennom eit passande sett av indikatorar for prestasjonar og styring, som deretter la grunnlag for økonomisk utteljing gjennom ein mekanisk finansieringsmodell for allokering av midlane frå statsbudsjettet til universiteta.
Universiteta er annleis
I ei verd med tydelege mål og klokkeklare rammevilkår burde styringa av universiteta ha som ambisjon å legge best muleg til rette for å måla kunne nåast, med låge kostnadar og akseptabel risiko. I store trekk var det nok eit slikt tankesett som låg til grunn for dei styringsmessige sidene av Kvalitetsreforma. Med ein spesiell tradisjon og ei særeiga samfunnsrolle er ikkje universiteta heilt som andre offentlege eller private verksemder. Gjennom utdanning og forsking skal universiteta produsere kunnskap til fri bruk for heile samfunnet. Overordna forventningar til universiteta har som utgangspunkt at kunnskapen skal være relevant, han skal ha høg kvalitet, og i tillegg skal han være tvillaust uhilda.
Her ligg ei kime til grunnleggande interessemotsetnad og styringskonflikt. Produksjon av uhilda kunnskap føreset eit betydeleg innslag av sjølvstende og autonomi, som igjen vil avgrense rommet for inngrep og kontroll. Den beste og billegaste måten for sikring av måloppnåing er gjensidig tillit. Om universiteta nyt grunnleggande tillit hos dei ulike gruppene av interessentar, så inneber dette ei forståing av forventningar, mål og ikkje minst ressursbruk. Om denne tilliten er høg og stabil, så kan ein spare seg for ressurskrevjande prosessar for rapportering, kontroll og oppfølging.
Gå for styring basert på tillit
Om forholdet mellom universiteta og interessentane ikkje er prega av tillit, så vil ein trenge desto fleire rutinar for rapportering, oppfølging og kontroll. Når framveksten av slike prosessar har gripe om seg gjennom dei siste åra, så kan ein mistenke at det er fordi den generelle tilliten mellom universiteta og interessentgruppene har kome under aukande press. Om tilliten er nett på same nivå som han alltid har vore, så bør ein leite etter andre forklaringar på at byråkratiseringa grip om seg.
Kvalitetsreforma i 2003 markerer eit vegskilje i norsk universitetspolitikk, med ein overgang frå direkte regulering til eit system basert på større institusjonelt sjølvstende kombinert med mål- og resultatstyring. Økonomiske og ressursmessige implikasjonar blei regulert gjennom ein ny finansieringsmodell, med direkte koplingar mellom overordna mål for utdannings- og forskingsaktiviteten på den eine sida, og budsjettmessige implikasjonar og tildelingar på den andre sida. Gjennom årlege tildelingsbrev gav departementet signal om mål og ambisjonar for sektoren, som universiteta deretter svarte på gjennom strategiar, planar og budsjett, rekneskap og årsrapportering. I tillegg til lovar, reglar og rammevilkår gikk den formelle kanalen for styring og kontroll gjennom styret, etter som styreleiar representerer eit viktig bindeledd mellom universitetet og eigaren.
Korreksjon og kompensasjon
I ettertid kan ein ane eit mønster der mål- og resultatstyringa ikkje fullt ut møtte styresmaktene sine behov for styring, kontroll og oppfølging. Dette har blitt korrigert og kompensert gjennom eit av eit vell av tilleggskanalar for styringssignal. I første rekke kjem framveksten av fleire sterke direktorat. I tillegg kjem utviklingsavtale, den årlege Kontaktkonferansen, andre konferansar der ministeren for høgare utdanning og forsking er med, direkte møte mellom ministeren og rektorane ved norske universitet og høgskular, politiske utspel i pressa, innkalling til (klima-)dugnad i sektoren, sektor- og næringspolitikk, arbeidsmarknadspolitikk, stadig meir omfattande nasjonale standardar og retningslinjer, samt spesifikk regulering av innhald i enkeltutdanningar (som td RETHOS-krava for helse- og sosialutdanningar).
I dag lir den norske universitets- og høgskulesektoren under overstyring. Systemet for oppfølging av norske universitet og høgskular blitt særs omfangsrikt, utydeleg og lite føreseieleg. Samstundes har ein sett ei gradvis utvikling frå eit system med hovudvekt på tillit, som var ein berande ide bak mål- og resultatstyringa i Kvalitetsreforma frå 2003, til eit system der kontroll spelar ei stadig viktigare rolle. Ei sak er at dette etter alt å døme ført med seg ei kraftig eskalering av kostnadane ved styringssystemet for den norske UH-sektoren. Verre er det kanskje at eit system av kontrollmekanismar som grensar mot formynderi har flytta makt frå universiteta til styresmaktene, og at eit styringssystem basert på kontroll vil utfordre universiteta sitt sjølvstende og autonomi. På lengre sikt kan dette truge sjølve fundamentet for fordomsfri produksjon av kunnskap, som igjen er ein grunnstein i moderne demokratiske samfunn.
Fire råd til regjeringa
Som avslutning kan ei spissa utgåve av mine innspel til stortingsmeldinga om styring av universitet og høgskular summerast opp i fire tilrådingar:
1. Slå ring om autonomien ved norske universitet og sikt mot oppfølging basert på tillit. Styr gjerne etter mål og resultat, men unngå tilleggskanalar for påverknad og styringssignal
2. Gjennomfør ei reform for forenkling og avbyråkratisering av systemet for styring, oppfølging og kontroll av norske universitet og høgskular
3. Etabler eit styringssystem som balanserer omsynet til autonomi og sjølvstende på den eine handa mot behovet nasjonal koordinering og styring på den andre sida
4. Legg til rette for nasjonal koordinering av infrastruktur og fellesløysingar, og la universiteta deretter tilpasse innhaldet i kjerneverksemd i tråd med eigne strategiar og mål