Hopp til hovedinnhold

«Innvandrerkategorien» påvirker NAVs tjenestetilbud

Noen NAV-saker som involverer innvandrere oppleves av veilederne som så komplekse og uhåndgripelige at de unngås. Andre brukere oppleves som «stjernekandidater» og får oppfølging ut over det lovpålagte minimum.

Publisert: Endret:
Personer med ryggen til sittende foran skranke på offentlig kontor

Det viser Maria G. Volckmar-Eegs doktorgradsarbeid. Hun forsvarte sin avhandling The making of immigrant clients: An ethnographic study of categorisation work in the Norwegian Labour and Welfare Administration (NAV) da hun disputerte ved Universitetet i Stavanger 12. januar 2022.

Maria Volckmar-Eeg
Maria G. Volckmar-Eeg har master og bachelor i sosiologi fra Universitetet i Oslo. Hun er forsker ved Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning.

Hvilke funn er gjort?

Avhandlingen viser hvordan mangelfulle tjenester til innvandrere ikke utelukkende er et resultat av dårlige holdninger eller fordommer blant de som jobber i NAV. Det er de institusjonelle rammene, i kombinasjon med NAV-veiledernes fortolkning og bruk av disse, som bidrar til forskjellsbehandlingen.

Personer med innvandrerbakgrunn utgjør en stor andel av NAVs brukergruppe. Det er også en del av brukergruppen som NAV tilsynelatende har utfordringer med å tilby gode tjenester, ettersom disse ofte har såkalte lange løp i NAV. Innvandrere bytter ofte mellom ytelser og tjenester heller enn å gå ut i lønnet arbeid, og de utgjør en stor andel av de som mottar behovsprøvd økonomisk sosialhjelp.

For å hjelpe flere med innvandrerbakgrunn ut i arbeid har NAV definert «brukere med innvandrerbakgrunn» som en egen målgruppe. Det åpner for at disse brukerne er annerledes fra andre, har noen spesifikke utfordringer og krever en annen behandling. Men målgruppen er ikke tydelig definert.

Samtidig har ikke NAV-veiledere nødvendigvis opplysninger om hvorvidt en bruker har formell innvandrerbakgrunn eller ikke. ‘Innvandrerkategorien’ må med andre ord operasjonaliseres av de ansatte som jobber i førstelinjen: NAV-veilederne må identifisere, vurdere, plassere og behandle «innvandrerbrukerne».

Språk er et eksempel som kan forsterke opplevelsen av uhåndgripelighet hos NAV-veilederne, som gjør at de unngår å jobbe med disse sakene.

Definisjonen av brukernes utfordringer som «språkutfordringer» blir i mange tilfeller brukt som en begrunnelse for å overføre brukeren til behovsprøvd økonomisk sosialhjelp. NAV har hatt begrensninger på å bruke ordinær språkopplæring som tiltak, og har derfor hatt få virkemidler å tilby brukere som har utfordringer med språk. Avhandlingen viser hvordan definisjonen av en bruker som en med språkutfordringer ikke bare reflekterer NAV-veiledernes vurdering av brukerens objektive ferdighetsnivå i norsk, men også brukes som en strategi av NAV-veilederne for å mestre en arbeidshverdag preget av mangelfulle ressurser og virkemidler.

Den store andelen innvandrere på sosialhjelp kan med andre ord skyldes NAV-veiledernes tolkning og bruk av regelverk og vilkår og ikke utelukkende tilskrives karakteristikker hos brukerne.

De brukerne som imidlertid blir prioritert av NAV-veilederne er brukere som de identifiserer som såkalte ‘stjernekandidater’. Dette er brukere som NAV-veilederne kan kjenne seg igjen i, som de opplever som motiverte og som ifølge veilederne kan «nyttiggjøre seg alt» som NAV har å tilby. Dette innebærer at det ikke her er innvandrerbakgrunnen i seg selv som synes å være avgjørende for hvorvidt saken deres blir prioritert eller ikke, men om brukerne har personlige ressurser som gjør at de kan gjøre bruk av NAV sine tiltak og virkemidler på en god måte.

Hva kan forskningen bidra til?

Funnene åpner for spørsmål rundt hvorvidt ‘innvandrerbruker’-kategorien egentlig er spesielt nyttig for NAV-veilederne i deres arbeid. Kategorien ‘innvandrerbruker’ reflekterer i liten grad felles utfordringer blant brukerne, men bygger på demografiske variabler som er delvis skjulte for NAV-veilederne. Den er tilsynelatende til lite hjelp for NAV-veilederne i deres forsøk på å gi denne brukergruppen et bedre tjenestetilbud. Kanskje heller tvert imot, fordi definisjonen av «innvandrer» som en egen brukergruppe jo forutsetter at det må være noen ting som er særlige utfordringer for disse.

Avhandlingen viser hvordan det ikke er nok å fremholde økt refleksivitet og kultursensitivitet blant ansatte for å bidra til bedre tjenester til innvandrerbrukere. Dette er spesielt viktig for NAV når de skal utvikle sine tjenester videre. For å kunne endre hvem som får tilgang til hvilke tjenester, kreves det også et søkelys på og mer kunnskap om de ulike forståelsene som ligger implisitt i formulering av vilkår, retningslinjer og mål, og hvordan disse bidrar til spesifikke differensieringspraksiser og til at noen innvandrerbrukere får et dårligere tjenestetilbud.

I tillegg belyser avhandlingen viktigheten av å nettopp utforske prosessen med å kategorisere, og ikke bare studere hvilke brukere som blir plassert i hvilke kategorier.

Avhandlingen gir et teoretisk bidrag som kan brukes som et åpent analyseverktøy til å videre utforske hvordan kategorisering gjøres også i andre velferdstjenester. Et eksempel kan være barnevernstjenesten, som også har blitt kritisert for vurderinger som bruker ‘kultur’ til å forklare innvandrerforeldres utfordringer.

Hvordan ble forskningen utført?

Avhandlingen er basert på tre sett med data. Det første består av observasjoner av tre av NAVs interne heldagskurs i ‘veiledning av brukere med innvandrerbakgrunn’ som de holder for sine veiledere. Det er også gjort intervjuer med 11 av veilederne som deltok på disse kursene i etterkant.

Det andre datasettet består av et fem måneders feltarbeid på ett NAV-kontor, dokumentert gjennom feltnotater. Under observasjonene, intervjuene og feltarbeidet ble det også samlet inn tekster som NAV-veilederne refererte til. Dette utgjør et tredje datasett.

Tekst: Benedicte Pentz